以创新资源配置方式打造“有为政府”
（来源：中国教育报 2017-04-20 05版 理论周刊）
曾盛聪
简政放权 CFP供图
观点提示
政府行为不适当和政府边界模糊，易使公共资源配置遭遇扭曲之困。
政府要找准自身位置，既要做好“减法”，又要做好“加法”。
强化政府的监管职能，终究是“有为政府”必须作为的新领域和新要求。
任何政府都掌握着特定的公共资源，政府对公共资源进行有效配置是当代政府治理的重要手段与内容，而创新政府公共资源的配置方式又是提高政府治理能力与水平的基本途径与要求。中办、国办在今年1月印发的《关于创新政府配置资源方式的指导性意见》（以下简称《意见》），是一次规范政府行为、提升配置效率、优化政府职能的顶层设计，为经济发展新常态下创新政府配置资源方式，构建高效、有为的政府指明了方向。
政府配置资源要摆脱“扭曲”之困
创新政府配置资源方式的核心问题，仍然是处理好市场与政府这“两只手”的关系问题。长期以来，我国政府在公共资源配置上，存在着资源配置方式单一、行政性配置较多、市场化配置不足、竞争性机制滞后、公共服务不足等问题。而政府行为不适当和政府边界模糊，易使公共资源配置遭遇扭曲之困。
政府配置资源的扭曲，一方面表现为资源价格与效率的扭曲，政府直接配置资源过宽、过多，难免对资源要素市场形成干扰和破坏，市场作用机制受压制，配置效率难以释放，尤其是市场属性比较强的经济资源，在过多行政干预下效率较低。另一方面表现为政府行为的扭曲，政府直接配置过多，形成政府对配置资源的路径依赖，衍生出权力寻租和腐败问题。
为摆脱资源配置的扭曲之困，实现政府配置资源的方式创新，《意见》突出了市场化改革和竞争性配置的重点和方向，在明确把公共资源划分为自然资源、经济资源和社会事业资源三种类别基础上，针对不同资源的不同属性，分类施策、系统推进。在自然资源方面以建立产权制度为基础，实现资源的有偿获得和使用。在经济资源方面明确委托代理关系的制度安排，建立健全国有资本形态转换机制。在社会资源方面引入市场化手段和方法，实现更有效率的公平性和均等化。对于适宜市场化配置的公共资源要充分发挥市场机制的作用；对于不完全适宜由市场化配置的公共资源要引入竞争机制，实现政府引导与市场配置的结合；对于需要通过行政方式配置的公共资源，在操作层面引入竞争机制。政府配置资源上的“有为”，其最终体现在对资源配置效率的提高、市场监管的完善和公共服务的优化。这必然要求政府转变职能，深化“放、管、服”改革，进一步规范政府自身行为，适当压缩行政配置范围，激活市场配置的机制与手段，从而为加快发展新经济，培育壮大新动能创造契机和条件。
政府配置资源要避免“无为”之庸
以市场化改革为重点，创新政府配置资源方式，旨在摆脱政府配置资源的“扭曲”之困，但在改革中又要防范政府“无为”之庸。
随着市场配置资源本位的确立，过去被视为政府权力范围并由政府直接支配的公共资源，逐步交由市场规则来主导或转入竞争性配置，资源的分配、调拨与使用被放置在阳光下进行，相关行政部门及其人员的既有权力、既得利益将受到更加严明的制度约束，资源配置背后的寻租腐败现象也将得到极大遏制。“看得见的手”不能“乱作为”固然是好事，但同时又要防止行政人员“不作为”。
在现实中我们看到，近年来随着行政审批制度改革深化，权力清单、责任清单制度广泛推行，某些原先掌握着资源配置权力的部门及人员，因权力急速“瘦身”而产生了“相对剥夺感”，部门利益或自身利益驱动不复存在，加之制度化激励机制、约束机制和问责机制尚不健全，种种“为官不为”“假作为”、选择性“有所为有所不为”等现象以及政府内的懒政、怠政之风呈抬头之势。
充分发挥市场机制的作用，创新政府配置资源的方式，并不是说政府从此可以当“甩手掌柜”，而是呼唤更加高效、更加有为的政府。“有为政府”既要避免乱作为，又要警惕不作为。为此，在创新资源配置中，政府要找准自身位置，形成恰当、精准的定位：既要防止角色的越位，又要避免角色的缺位；既要做好“减法”，又要做好“加法”。
市场配置固然有效率但也有随意性、投机性和滞后性，市场失灵离不开政府的介入与调控。《意见》明确提出，要推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。没有政府的宏观规划和积极配置，这种战略目标与任务是无法实现的。此外，基础设施、基础科研、公共事业、民生福利、教育医疗、社会保障等领域还有许多历史欠账，漏洞很多，我国社会的基本公共服务离共享发展的目标要求尚有较大差距，民众的获得感还有待提升。这些不少是企业不愿做、市场做不好的领域，需要政府更加积极有效地作为。再则，政府退出经济属性较强的资源配置，政府直接配置功能削弱的同时必然要求其监管职能的强化，强化监管之责恰是“有为政府”大有作为的空间。
政府既要“有限”更要“有为”
创新资源配置方式，政府既要“有限”更要“有为”。“有限”要求政府要自我瘦身、主动退出，对于经济属性较强、市场机制较完善的资源类别，坚决让其回归市场，政府不能因“权力惯性”而破坏市场机制、扭曲资源配置。“有为”要求政府要充分履行职责，更积极更精准更高效地作为，对于市场不成熟、企业不愿做、社会力量分散弱小的社会事业、基础设施、基础科研等领域，更加科学高效配置公共资源。政府“有限”，才能激活市场与社会的活力；政府“有为”，才能履行好政府的职责。
创新政府配置资源方式，绝不是简单强调“有形之手”退出，而是政府“有进有退”“进退有据”，形成“看不见的手”与“看得见的手”相互配合、良性互动、协同推进的均衡机制。科学的宏观调控、有效的政府治理，是社会主义市场经济体制优势的内在要求，也是社会主义国家政府配置资源具有效率优势的具体体现。当前，我国经济进入“L型”走势的新常态，全球治理竞争日趋激烈，我们亟须以“有为政府”来推动“有效市场”的形成，并遏制懒政、怠政之风。
以创新资源配置方式为突破打造“有为政府”，关键要进一步推进政府职能清单化，完善各级政府的权力清单和责任清单。前者旨在实现政府限权和向市场让权，规避“权力惯性”导致乱作为；后者把政府职能具体化，让政府和公众都明了政府到底“必须做什么”“应该怎么做”，规避“为官不为”和政府不作为。
以创新资源配置方式为突破打造“有为政府”，还亟待细化和完善政府职能的分层建构，明确不同层级的政府在资源配置职能上的不同侧重点。通过政府权力的“横向界定”和“纵向分层”，明确哪些资源配置须由市场完成，哪些资源配置仍要政府执行，哪些资源应留由中央政府掌控，哪些资源要下放到地方乃至基层政府。各级政府除了要明确自己的权力界限、责任范围，还要明确建设本级“有为政府”的切入点、着力点、侧重点和突破点。此外，在政府由直接介入经济事务逐渐向提供公平竞争环境有序过渡的大方向下，不断强化政府的监管职能终究是“有为政府”必须作为的新领域和新要求。
（作者曾盛聪，系福建师范大学公共管理学院教授、副院长）