中国话语体系中的制约、监督和监察
（来源：中国社会科学网-中国社会科学报 2020-01-15）
福建师范大学法学院教授 黄晓辉
自从习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上提出“要按照立足中国、借鉴国外，挖掘历史、把握当代，关怀人类、面向未来的思路，着力构建中国特色哲学社会科学，在指导思想、学科体系、学术体系、话语体系等方面充分体现中国特色、中国风格、中国气派”以来，学界围绕着“三大体系”建设展开了积极的研究，发表了不少研究成果。笔者认为，在“三大体系”建设中，话语体系建设是基础；而话语体系建设不仅在于使用中国特色话语，而且在于以中国式解释统一通用话语的内涵；要在每一个学术体系、学科体系中形成体现中国特色、中国风格、中国气派的话语体系。这就要求话语体系建设更要着力于务实，要总结、梳理、统一各学术体系、学科体系中经常使用的话语，赋予其中国特色。
习近平总书记指出：“把权力关进制度的笼子里。”这就是关于权力监控机制的中国式的生动话语。关于权力监控机制，在我国目前的话语体系中，还涉及三个基础概念——制约、监督、监察，它们各自在权力监控系统中有着不同的地位和作用。但是，长期以来，我国学界对这三个概念的内涵及其关系始终存在着分歧。有混同论者，有大于论者，有小于论者，有并列论者。概念的不明晰和分歧，说明在这一研究领域尚未形成中国的话语权，也影响了学术体系和学科体系的建设。因此，有必要以中国的语言习惯、从中国视野对其进行中国式的解释，形成中国话语，统一学界认识。
什么是制约？《现代汉语词典》（以下简称《词典》）没有直接给出答案，而是举例说明。即“甲事物本身存在和变化以乙事物的存在和变化为条件，则甲事物为乙事物所制约”。但是，《词典》对“制”和“约束”有分别说明。“制”具有“用强力约束”之意；“约束”是指“限制使不越出范围”。据此，笔者认为，制约的内涵应是：用强力限制使不越出范围。对权力制约来讲，就是用强力限制权力，使权力的行使不越出规定的范围，以此来防范滥权、乱权行为的发生，反对腐败。这是中国老百姓对权力制约的通俗理解。
在实践中，制约权力的方式主要有：以建章立制为基础的制度约束、以权力配置为基础的制衡约束和以权力监督为基础的制裁约束，即人们通常所说的以制度制约权力、以权力制约权力和以权利制约权力。其中，制度约束是基础，制衡约束是主体，制裁约束是保障。这也就是说，为了防范权力的滥用、乱用，反对腐败，首先必须建章立制（其中最主要的是立法），要求权力行使者依法行政、照章办事，以制度规范权力的运行，以制度制约权力。这是权力运行的前提，是制约权力的基础建设。同时，不能把所有的权力都委托给一个主体，必须把权力科学合理地配置在不同的主体之间，形成权力与权力间的相互配合、作用以及牵制关系，这是权力运行的常态，是制约权力的重要机制。最后，还要有一套监督权力运行的系统，对违规或越权行使权力者进行必要的制裁，以制裁制约权力，以保障权力的有效运行。这是权力运行的必要设施，是制约权力的保障机制。由此可见，在中国话语体系中，权力制约具有广义和狭义两种用法。广义的权力制约相当于权力监控，包括制度约束、制衡约束和制裁约束；狭义的权力制约仅指广义的权力制约中的主体形式——制衡约束。
因此，在谈到权力制约和权力监督的关系时，就必须区别广义制约和狭义制约分别而论。就广义制约来讲，制约包含了监督，监督是制约的下位概念，或者说种概念，是制约的保障机制；就狭义制约来讲，监督和制约是并列关系，同是广义的权力制约下的重要方式之一。人们如果把权力制约和权力监督相并列时，此时的制约应该理解为狭义制约。
什么是监督呢？在我国学界普遍存在着以监察界定监督，把监察与监督相混淆的情况。因此，在这里有必要把监督和监察一并考察。根据《词典》解释，监督即“察看并督促”。察看，是“为了解情况而细看”；督促，具有催促和纠正之意。一般来说，监督总是对人的行为而言的。因此，可以把监督定义为监督主体对监督客体的行为的察看并督促，或者说，仔细查看，并督促或催促纠正。在《词典》中，对监察的解释是：“监督各级国家机关和机关工作人员的工作并检举违法失职的机关或工作人员。”这也就是说，在《词典》中，是用监督解释监察，而非用监察解释监督。根据定义的规则，在有属种关系的两个概念中，可以用属概念解释种概念，给属概念加上必要的限定词形成种概念，但不能用种概念解释属概念。否则，便犯了以偏概全的错误。因此，根据《词典》的解释，监察只是监督的一种类型，特指以国家机关及其工作人员的工作为对象的监督。因此，用监察解释监督明显不妥。
《词典》从监督对象上说明了监察的含义，而在实践中，对监察一词的使用又有所发展。这主要表现在两个方面：一是对监察的主体作了限定，拥有监察权的主体只能是国家专责机关，其他主体对国家机关及其工作人员的监督不能称为监察；二是赋予监察主体更大的权限，监察主体不仅拥有一般的监督权，即察看并督促的权力，而且拥有调查和处置权，即就监督中发现的问题进行调查，并依据调查结果作出处置决定的权力。这也就是说，只有国家专责机关对国家机关及其工作人员工作的监督才称得上监察，专责机关的监察权不仅包括监督权，而且包括调查和处置权，即制裁权。这样，监察就不仅仅是监督的一种一般类型，而且是监督的一种特殊类型。监督，作为“察看并督促”，可以适用于任何主体对任何客体的察看并督促，但仅仅是察看并督促而已，不拥有调查和处置权，不产生制裁效力；监察，作为监督的一种特殊类型，专门适用于国家专责机关对国家机关及其工作人员的监督，并且拥有调查和处置权，即拥有制裁权。因此，监察不是一般的监督，而是一种特殊类型的监督。即拥有调查和处置权，产生制裁效力的监督。在广义的权力制约系统中，监察不仅仅是作为制裁约束前提的监督，而且本身就是制裁约束。
综上，笔者认为，对权力的监控，把权力关进制度的笼子里的基本方式是权力制约，即用强力限制权力，使权力的行使不越出规定的范围，以此防范滥权、乱权行为的发生，反对腐败。在当代，权力制约的具体方式主要有三种：制度约束、制衡约束、制裁约束。其中，制裁约束的前提是监督，只有监督到位，才能制裁准确，制约有效。监督仅仅是察看并督促之意，为制裁约束提供基础。监察是监督的一种特殊类型，是国家专责机关施行的对国家机关及其公职人员的监督，是拥有调查和处置权的监督，即具有制裁权的监督。
明确概念是构建学术体系、学科体系的基础，中国特色学术体系、学科体系，需要有中国特色话语体系的支撑。上述对制约、监督、监察的概念含义及其关系的探讨和明晰，希望对构建中国特色国家权力学术体系、学科体系有所裨益。
（本文系研究阐释党的十九大精神国家社科基金专项课题“健全党和国家监督体系研究”（18VSJ051）、福建省社科规划特别委托一般项目“《监察法》适用若干体制机制问题研究”（FJ2018TWFB05）阶段性成果）
http://news.cssn.cn/zx/bwyc/202001/t20200115_5076788.shtml?COLLCC=3440228196&COLLCC=187948755&