以坚定的制度自信推进国家治理现代化

——访中共中央党校（国家行政学院）一级教授许耀桐

（来源：中国纪检监察报   2019-11-04   5版   新时代）

嘉宾简介：

许耀桐，现任福建师范大学马克思主义学院院长、特聘教授。中共中央党校（国家行政学院）一级教授，原科研部主任。国家社会科学基金项目学科评审组专家、马克思主义理论研究与建设工程专家、北京战略与管理研究会首席专家。

10月28日至31日，中共十九届四中全会举行，审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。如何理解我国国家制度和治理体系多方面的显著优势？如何理解坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者的关系？如何增强制度的执行力？围绕十九届四中全会中大家关心的话题，本期栏目对中共中央党校（国家行政学院）一级教授许耀桐进行了专访，请他为我们深入阐释。

对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出全面部署，体现了中国共产党作为执政党的强烈使命感和担当意识

记者：改革开放以来，党的历届四中全会都是聚焦当时政治经济生活的重大问题。在您看来，为什么十九届四中全会专题研究国家制度和国家治理问题并作出决定？

许耀桐：历次党的四中全会的确如此。我们不妨回顾一下，十四届四中全会作出了《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》；十五届四中全会作出了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》；十六届四中全会作出了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》；十七届四中全会作出了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》；十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。以上五次四中全会作出的五个《决定》，主要集中于党的建设、经济建设和法治建设，显而易见都是十分重大的问题。那么，这次十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，就是更加宏大的问题。与前面五次四中全会仅就某一方面、某一领域问题作出的《决定》相比，这次四中全会的《决定》作出的是战略性部署。以习近平同志为核心的党中央明确指出，实现国家治理体系和治理能力现代化是重大战略任务。

为什么实现国家治理体系和治理能力现代化是战略任务呢？这是因为，在建立了社会主义国家政权之后，最大的问题就是国家治理问题。这个问题马克思、恩格斯本人没有经历过，列宁也只是做了初步的探索，其后的苏联则犯了严重的失误。中国在改革开放前，在国家治理问题上也一直没有找到适合中国实际的治理道路。改革开放以来，虽然中国共产党已经成功地回答了“什么是社会主义，怎样建设社会主义”“建设什么样的党，怎样建设党”和“实现什么样的发展，怎样发展”的重大问题，但是，还要回答“怎样治理国家”这一坚持和发展中国特色社会主义的重大课题。现在，十九届四中全会站在历史的高度，集中研究了国家治理的问题，堪称最为重大的议程；全会作出的《决定》，对国家治理现代化作出全面部署，体现了中国共产党作为执政党的强烈使命感和担当意识，展示了中国国家治理的特点和优势。

记者：都说“大国难治”，具体到中国这样一个人口众多的发展中大国，在国家治理问题上最大的特殊性是什么呢？

许耀桐：中国是世界上人口最多的国家，是最大的发展中国家，也是最大的社会主义国家。这样的国情决定了在国家治理问题上必然具有许多特殊性。如果要说其中最大的特殊性是什么，我认为，是致力于中国特色社会主义制度的坚持和完善。

国家治理的核心要义在于制度。众所周知，自英国率先发动资产阶级革命以来，西方资本主义国家已有近400年的历史。西方国家几经坎坷、几度变革，到二战后其经济、政治、社会制度才完全成熟化、定型化。对比一下，社会主义国家的历史不过100年出头，而且像中国这样的社会主义国家，并不是建立在马克思、恩格斯设想的发达资本主义国家的基础上，在制度建设问题上也曾因经验不足受到挫折。中国在全面发展和完善社会主义制度的征程上，肯定是异常艰辛的。但重要的是，我们已经校准了方向，找到了正确道路。

国家治理，必须遵从国家性质的基本要求。中国是社会主义国家，中国的国家治理和西方国家治理明显区别在于，中国的国家治理是为了完善和发展中国特色社会主义制度，强调中国的社会主义国家性质。自1978年改革开放以来，在整个80年代，中国共产党对建设中国特色社会主义制度进行了不断的探索，初步地建立起了中国特色社会主义制度。但是，如何坚持这个制度，如何完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，还有很长的路要走。对此，邓小平在1992年时早有预估：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”当今，邓小平关于制度建设的思想和愿景得到了传承和发展。

实践证明，中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系，是具有强大生命力和巨大优势性的制度和治理体系。十九届四中全会确立了总体目标：到我们党成立100年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立100年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。这就是说，从1949年到2049年，中国要用100年的时间，才能使国家治理体系和治理能力现代化的社会主义制度最终达到成熟和完善。很显然，对照这个时间表，我们还要做出不懈的努力。

在坚持和完善我国国家制度和治理体系中，党的领导、人民当家作主、依法治国三者紧密联系、相映生辉

记者：坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。如何看待三者在国家治理中的作用和关系？

许耀桐：坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义，是全面建设国家制度的基本方略，是贯穿国家治理现代化始终的主旋律。在国家治理中，党的领导、人民当家作主、依法治国三者紧密联系、相映生辉。

在国家治理中，坚持党的集中统一领导最为重要。一是党的领导是中国人民在长期的革命和建设过程中做出的历史选择。这一事实和过程本身，不仅证实了党的领导的正当性与合法性，而且表明党与人民有着血肉联系和深厚的社会基础。二是党的领导是国家和人民构建中国特色社会主义的共同愿望，只有党才有伟大的胸怀和执政能力，才能组织近14亿人民有效地治理国家。三是党的领导既是人民当家作主和依法治国沿着社会主义方向前进的指路明灯，又是组织和激发人民当家作主和依法治国的根本推动力。因此，在人民当家作主和依法治国中如果没有坚持党的领导，就不可能有“三统一”关系的存在。

在国家治理中，实现人民当家作主是根本目的。人民群众在中国特色社会主义各项事业中处于主体地位，起着主体作用，是国家治理的主人。从坚持党的领导来看，其最本质的内容就是党领导和组织人民当家作主。从依法治国来看，人民代表大会制度是保证人民当家作主的政治法律制度，人民通过法治的方式实现当家作主，人民以法治的方式治理国家，人民是依法治国的力量源泉。由此可见，正是为了实现人民当家作主，社会主义国家的治理理论坚决主张，必须保证在党的领导下，依照法律规定，人民群众通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。

在国家治理中，只有依法治国才是唯一正确的途径。为此，党要尊重和支持人大依法行使职权，党中央关于国家治理的重大决策，凡是应该由全国人大决定的事项，都要提交全国人大经过法定程序变成国家意志。党的领导要遵从宪法和法律的要求，依据宪法和法律治理国家。同时，人民当家作主也有赖于依法治国。人民权益要靠法律保障，人民群众自身也要遵守法律，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，国家治理才能呈现良善局面。

提高制度执行力，把我国制度优势更好转化为治理效能

记者：全会强调，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。我们应该如何认识这“四个治理”？

许耀桐：实施国家治理必须讲究方法论，掌握正确的工作方法尤其重要。毛泽东曾形象地说：“我们的任务是过河，但是没有桥或没有船就不能过。不解决桥或船的问题，过河就是一句空话。不解决方法问题，任务也只是瞎说一顿。”现在中央提出的系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，就是四个重要的治理原则和方法，是将治理的制度优势转化为治理效能的不可或缺的中介。

系统治理，是运用系统性原则和方法进行的治理。国家治理是一项复杂的系统工程，要求运用系统论、工程学的观点去认识治理的各要素、各部分形成的结构，所处的层级，所产生的功能，以及它们之间互联互动的关系。着眼于系统治理，就要加强顶层设计，统筹考虑、妥善处理国家治理在各领域、各层级、各方面的需求，进行系统性的改革和创新，获得治理的速度和效率。如果不讲治理的系统性，势必顾此失彼，乱了章法，陷入困境。

依法治理，是运用法治原则和方法进行的治理。依法治理是依法治国对治理实践的必然要求，是为了保证治理的各项工作都必须依法进行，实现国家治理的制度化、法治化。在治理过程中，一些党政干部法律意识淡薄，容易出现“什么法不法的，先干起来再说”的违法冲动行为，这是绝不能允许的。要提高各级干部运用法治思维和法治方式、发挥法治引领和推动作用的能力与水平。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。

综合治理，是多个组织部门联手、运用多种方法手段对某一领域或某一专项工作开展治理。例如，社会治安就需要综合治理，如果只靠政法公安部门，单纯运用惩罚手段，很难取得整体效果，必须依靠法律、政治、经济、行政、教育、文化等多部门联合行动，也必须运用打击、防范、教育、管理、改造等多手段方能奏效。综合治理体现了事物固有的全局性、整体性特征。不谋全局者，不足谋一域，综合治理要求党政干部具有宽阔的视野，注重整体性，还要求各方面互相配合，坚持治理工作的整体推进和重点突破相结合。

源头治理，就是对治理对象抓住其本源问题进行彻底的整治。通俗地说，源头治理就是要治本、不能只治标。例如，生态环境中的水治理就需要源头治理，如果光进行中游、下游乃至末端治理，源头的污染没解决，流出来的水仍是脏的。不做源头治理，就无法使水变干净。治理水污染是这样，其他也是如此，都要抓源头治理。

治理还有很多的原则和方法，但中央提出的“四个治理”最重要、最普遍，在国家治理的实践中得到了广泛的应用。

记者：制度是治理之基，其生命力在于执行。您认为如何提高制度的执行力？

许耀桐：不可否认，在现实生活中存在着制度执行力不强的问题，我认为，分析起来主要有三个原因，针对这些原因，我们可以对症下药、予以克服。

首先，制度执行力不强是因为一些党政干部对出台的某项制度本身的规定、要求、精神等学习领会不够或者说一知半解。这样一来，不仅执行制度不到位、打了折扣，甚至会出现很大的偏差。对于这些干部，当务之急就是要抓好对制度的学习、培训，搞好教育、示范工作。

其次，制度执行力不强是因为一些党政干部缺乏执行和落实制度的所需要的具体方法、措施，找不到抓手，不知道该怎么办。这就需要我们为制度的贯彻执行出台相应的、具有可操作性的具体措施。

最后，制度执行力不强还因为责任追究和检查督促不到位。如果问责不严，就会造成制度执行和不执行一个样，执行的好和执行的不好一个样，久而久之，就没有人把制度的执行当回事了。此外，对制度的执行过程、结果，还要有强有力的检查督促。只有严肃责任追究，强化监督检查，才能真正提高制度的执行力。